การปฏิรูปการปกครองในบริเวณจังหวัดอุบลราชธานี ในรัชกาลพระบาทสมเด็จ-พระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว

การปฏิรูปการปกครองในบริเวณจังหวัดอุบลราชธานี ในรัชกาลพระบาทสมเด็จ-พระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว

จากที่ได้กล่าวมาแล้วจะเห็นได้ว่า เมืองอุบลราชธานีมีบทบาทและมีความสำคัญต่อเมืองอื่น ๆ ในบริเวณใกล้เคียงเป็นอย่างมาก เพราะต้องควบคุมดูแลเมืองขึ้นโดยตรงถึง ๗ เมือง และรับผิด-ชอบ จัดรวมส่วยสาอากรที่เก็บได้จากเมืองต่าง ๆ ในภูมิภาคนี้ทั้งหมดแล้วจัดส่งไปยังกรุงเทพมหานครเป็นประจำทุกปี ส่วนระบบการปกครองนั้นจะมีคณะอาญาสี่ เป็นคณะผู้ปกครองสูงสุด และมีตำแหน่งผู้ปกครองระดับต่ำลงมาอีกหลายตำแหน่ง หลายระดับตามความเหมาะสม รูปแบบ ลักษณะหรือวิธีการจัดการปกครองดังกล่าว  จะมีการดำเนินการสืบเนื่องต่อมาจนถึงสิ้นรัชกาลพระบาทสมเด็จพระจอม-เกล้าเจ้าอยู่หัว

ในรัชสมัยพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว (พ.ศ. ๒๔๑๑-๒๔๕๓) เรียกได้ว่าเป็นยุคของการปฏิรูป (AGE OF REFORM) หรือยุคของการทำประเทศให้ทันสมัย (AGE OF MODERNIZATION) อย่างแท้จริง เพราะตลอดระยะเวลาอันยาวนานในรัชกาลของพระองค์ได้มีการปรับปรุงเปลี่ยนแปลงกิจการหลายอย่าง จนปรากฏผลชัดเจนสมบูรณ์ เหมาะสมแก่กาลสมัยเป็นอย่างมาก ทั้งในด้านการปกครอง การทหาร การศึกษา การคมนาคม ฯลฯ โดยเฉพาะอย่างยิ่งการปฏิรูปการปกครองส่วนกลางจากแบบจตุสดมภ์ ที่เคยใช้มาตั้งแต่สมัยกรุงศรีอยุธยา จนถึงสมัยรัตนโกสินทร์ตอนต้น มาเป็นการจัดตั้งกระทรวงขึ้น ๑๒ กระทรวง มีเสนาบดีแต่ละกระทรวงเป็นผู้รับผิดชอบ ไม่ก้าวก่ายซึ่งกันและกันนั้น นับได้ว่าเป็นการเปลี่ยนแปลงอย่างใหญ่หลวงดังที่พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่-หัวทรงมีพระราชวิจารณ์ไว้ว่า “..การเปลี่ยนแปลงการปกครองจากแบบเดิม เป็นตั้งกระทรวง ๑๒ กระทรวงนี้ต้องนับว่าเป็นการเปลี่ยนแปลงอย่างใหญ่หลวง ซึ่งเรียกได้อย่างพูดกันตามธรรมดาว่า “พลิกแผ่นดิน” ถ้าจะใช้คำภาษาอังกฤษก็ต้องเรียกว่า “REVOLUTION” ไม่ใช่ “EVOLUTION….””

ในส่วนภูมิภาค พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว ทรงดำเนินการปรับปรุงเปลี่ยนแปลงครั้งใหญ่ เรียกได้ว่าเป็นการปฏิรูปเช่นกัน ไม่ว่าจะเป็นในด้านการปกครอง การทหาร การศึกษา การเก็บภาษีอากร ฯลฯ โดยเฉพาะบริเวณเมืองอุบลราชธานีและเมืองใกล้เคียงที่มีลักษณะการปกครองภายในที่แปลกและแตกต่างไปจากเมืองในภูมิภาคอื่น ๆ

จนกระทั่ง พ.ศ. ๒๔๒๕ เมื่อพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว ทรงมีพระราชอำนาจในการปกครองบ้านเมืองอย่างเต็ม  ที่  ประกอบกับทรงเล็งเห็นปัญหา  อุปสรรคในการจัดการปกครองภายในของเมืองต่าง ๆ โดยเฉพาะในบริเวณเมืองอุบลราชธานี เมืองใกล้เคียงที่อยู่ติดกับดินแดนของประเทศเพื่อนบ้านที่ตกอยู่ใต้การปกครองของคนต่างชาติ อันอาจเกิดภัยอันตรายต่อชาติบ้านเมืองได้ ด้วยเหตุทั้งสองประการคือ ความบกพร่องของการจัดการปกครองภายใน และภัยที่จะถูกคุกคามจากต่างชาติ พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว จึงทรงดำเนินการปรับปรุงแก้ไขการจัดการปกครองหัวเมืองในภูมิภาคแถบนี้เป็นการเร่งด่วน กล่าวคือ ใน พ.ศ. ๒๔๒๕ โปรดเกล้าฯ  แต่งตั้งให้พระยามหาอำมาตยาธิบดี  (หรุ่น ศรีเพ็ญ)   เจ้ากรมมหาดไทยฝ่ายเหนือเป็นข้าหลวง    พร้อมด้วยข้าราชการหลายนายออกไปตั้งรักษาการหัวเมืองลาวตะวันออกอยู่ ณ เมืองนครจำปาศักดิ์และพร้อมกันนั้นก็โปรดเกล้าฯ ให้หลวงภักดีณรงค์  (ทัด  ไกรฤกษ์)   ปลัดบัญชีกระทรวงมหาดไทยไปดำรงตำแหน่งข้าหลวงกำกับราชการอยู่ ณ เมืองอุบลราชธานีอีกด้วย การดำเนินการเช่นนี้ นับว่าเป็นการขยายอำนาจการปกครองจากเมืองราชธานีคือกรุงเทพฯ ไปสู่หัวเมืองลาวภาคตะวันออกอย่างแท้จริง และรัดกุมยิ่งขึ้นและนับเป็นครั้งแรกที่เมืองราชธานีได้จัดส่งข้าหลวงจากส่วนกลางออกไปควบคุมดูแล กำกับราชการ ณ เมืองอุบลราชธานีทั้ง ๆ ที่เจ้าเมือง อุปฮาด ราชวงศ์ และราชบุตร ซึ่งเป็นคณะผู้ปกครองสูงสุดของเมืองก็ยังคงทำหน้าที่ปกครองบ้านเมืองอยู่ตามปกติ

ถึงแม้จะโปรดเกล้าฯ แต่งตั้งข้าหลวงออกไปกำกับราชการอยู่ ณ เมืองอุบลราชธานีและนครจำปาศักดิ์แล้วก็ตาม แต่พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว ก็ยังไม่ทรงไว้วางพระราชหฤทัยในเหตุการณ์ชายพระราชอาณาเขตแถบนี้มากนัก ทรงมีพระราชประสงค์ที่จะทำนุบำรุงเมืองต่าง ๆ ให้เจริญก้าวหน้ายิ่งขึ้น  เพื่อความสงบสุขของชาติบ้านเมือง   และเพื่อให้รอดพ้นจากภัยรุกรานของชนต่างชาติที่ขยายอำนาจใกล้เข้ามาทุกขณะ  ดังจะเห็นได้จากการที่ฝรั่งเศส  สามารถครอบครองเขมรได้ทั้งหมดใน พ.ศ. ๒๔๑๐ และสามารถยึดครองญวนได้ทั้งหมดใน พ.ศ. ๒๔๒๖

ด้วยเหตุดังกล่าว ใน พ.ศ. ๒๔๓๓ พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว จึงทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ ให้จัดรูปแบบการปกครองหัวเมืองในภูมิภาคแถบนี้เสียใหม่ คือ แทนที่จะให้เมืองใหญ่และสำคัญบางเมืองขึ้นตรงต่อกรุงเทพฯ แล้วให้เมืองเล็ก ๆ เทียบได้กับเมืองจัตวาขึ้นตรงต่อเมืองใหญ่ ดังที่ได้เคยดำเนินการมาแล้วตั้งแต่สมัยกรุงรัตนโกสินทร์ตอนต้น มาเป็นการแบ่งหัวเมืองต่าง ๆ ออกเป็นกอง แล้วรวมเอาหัวเมืองเอก โท ตรี และจัตวา เข้าไว้ในกองเดียวกันตามความเหมาะสม ในแต่ละกองก็จะมีข้าหลวงกำกับราชการ ทำหน้าที่ปกครองดูแลชำระคดีความ เร่งรัดจัดเก็บเงินส่วย สิ่งของส่วยกองละ ๑ คน โดยมีข้าหลวงใหญ่กำกับราชการอยู่ที่เมืองนครจำปาศักดิ์อีก ๑ คน ทั้งนี้ ก็เพื่อที่จะได้ทำนุบำรุงบ้านเมืองให้เจริญก้าวหน้า มีความสงบเรียบร้อย และมีความใกล้ชิดกับเมืองราชธานีมากยิ่งขึ้น

ในการรวบรวมเมืองต่าง ๆ เป็นกองหัวเมือง และให้มีข้าหลวงกำกับราชการกองละ ๑ คนนั้น มีผลให้เมืองต่าง ๆ ในภาคอีสานถูกจัดแบ่งออกเป็น ๔ กองหัวเมือง คือ หัวเมืองลาวฝ่ายตะวันออก ตั้งกองข้าหลวงกำกับราชการอยู่ที่นครจำปาศักดิ์ หัวเมืองลาวฝ่ายตะวันออกเฉียงเหนือตั้งกองข้าหลวงกำกับราชการอยู่ที่เมืองอุบลราชธานี หัวเมืองลาวฝ่ายเหนือตั้งกองข้าหลวงกำกับราชการอยู่ที่เมืองหนองคายและหัวเมืองลาวฝ่ายกลาง ตั้งกองข้าหลวงกำกับราชการอยู่ที่เมืองนครราชสีมา

สำหรับหัวเมืองลาวฝ่ายตะวันออกเฉียงเหนือ ที่ตั้งกองข้าหลวงกำกับราชการอยู่ที่เมืองอุบลราชธานีนั้น มีพระยาราชเสนา (ทัด  ไกรฤกษ์) และพระภักดีณรงค์ (สิน  ไกรฤกษ์) เป็นข้าหลวง นอกจากเมืองอุบลราชธานีที่เป็นศูนย์กลาง และเป็นที่ตั้งกองข้าหลวงกำกับราชการแล้วยังประกอบด้วยหัวเมืองเอกที่เคยขึ้นตรงต่อกรุงเทพฯ อีก ๑๑ เมือง คือ  กาฬสินธุ์  สุวรรณภูมิ  มหาสารคราม  ร้อยเอ็ด  ภูแล่นช้าง กมลาสัย เขมราฐ ยโสธร สองคอนดอนดง ศรีสะเกษ และเมืองนอง ส่วนหัวเมืองโท ตรี และจัตวา ที่ขึ้นกับหัวเมืองลาวฝ่ายตะวันออกเฉียงเหนือ ก็มีอีก ๒๙ เมือง คือ  เมืองเสนางคนิคม  พิบูลมังสาหาร ตระการพืชผล มหาชนะไชย ชาณุมารมณฑล พนานิคม เกษมสีมา แซงมาดาล กุฉิ-นารายณ์ ท่าขอนยาง กันทรวิชัย สหัสขันธุ์  เกษตรวิสัย พนมไพรแดนมฤค จตุรพักตร์พิมาน พยัคฆ-ภูมิพิสัย  วาปีปทุม โกสุมพิสัย ธวัชบุรี โขงเจียม เสมียะ คำเขื่อนแกล้ว อำนาจเจริญ ลำเนาหนองปรือ เมืองพอง  เมืองพิน  เมืองพาน  และเมืองราษีไศล  รวมเป็นเมืองเอก  โท  ตรี  จัตวา  ที่รวมอยู่ในกองหัวเมืองลาวฝ่ายตะวันออกเฉียงเหนือรวมทั้งสิ้น ๔๑ เมือง

การแบ่งหัวเมืองต่าง ๆ ออกเป็นกองแล้วมีข้าหลวงกำกับราชการดังกล่าว แสดงให้เห็นว่าเมืองอุบลราชธานี เป็นศูนย์กลางการปกครองที่มีบทบาท มีความสำคัญต่อหัวเมืองต่าง ๆ ในภูมิภาคแถบนี้เป็นอย่างมาก อย่างไรก็ตามการจัดแบ่งหัวเมืองโดยวิธีการดังกล่าว ซึ่งรัฐบาลหวังว่า ข้าหลวงกำกับราชการจะคอยสอดส่องดูแลสุขทุกข์ของราษฎร ให้มีความสงบเรียบร้อยและทำนุบำรุงบ้านเมืองให้เจริญก้าวหน้า ตลอดจนสามารถแก้ไขปัญหาที่อาจจะเกิดขึ้นให้ได้ผลเป็นที่น่าพอใจ ตลอดจนสามารถแก้ไขปัญหาที่อาจจะเกิดระหว่างไทยกับฝรั่งเศสได้บ้าง     แต่ปรากฏว่าบรรดาข้าหลวงกำกับข้าราชการประจำหัวเมืองต่าง ๆ ไม่สามารถที่จะปฏิบัติหน้าที่ได้เป็นที่พอใจของรัฐบาล โดยเฉพาะคราวเกิดกรณีพิพาทกับฝรั่งเศส เป็นผลให้พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว และที่ประชุมเสนาบดี จำต้องหาวิธีการแก้ไขปัญหาที่เกิดขึ้น ในที่สุดที่ประชุมเสนาบดีมีความเห็นพ้องต้องกันว่า ควรแต่งตั้งเจ้านายเชื้อพระวงศ์ชั้นผู้ใหญ่เสด็จไปปกครองดูแลหัวเมืองต่าง ๆ ในบริเวณเหล่านี้อย่างใกล้ชิด โดยให้ทรงดำรงตำแหน่ง “ข้าหลวงต่างพระองค์” พร้อมกับจัดแบ่งหัวเมืองต่าง ๆ ที่ได้ดำเนินการไว้แล้ว เมื่อ พ.ศ. ๒๔๓๓ ให้มีความเหมาะสมยิ่งขึ้น

ด้วยเหตุดังกล่าว ประกอบกับความจำเป็นอีกหลายประการ ฉะนั้นใน พ.ศ. ๒๔๓๔ พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว จึงทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ ให้เจ้านายเชื้อพระวงศ์ชั้นสูงออกไปทรงจัดราชการในหัวเมืองลาวภาคตะวันออก  โดยโปรดเกล้าฯ   ให้พระเจ้าบรมวงศ์เธอกรมหลวง-พิชิตปรีชากร เป็นข้าหลวงใหญ่ พร้อมด้วยข้าราชการฝ่ายทหารและพลเรือนออกไปตั้งรักษาราชการอยู่ ณ เมืองนครจำปาศักดิ์ เรียกว่า   “ข้าหลวงหัวเมืองลาวกาว”   ให้พระเจ้าบรมวงศ์เธอกรมหลวง-ประจักษ์ศิลปาคม เป็นข้าหลวงใหญ่ พร้อมด้วยข้าราชการฝ่ายทหารและพลเรือนออกไปตั้งรักษาราช-การอยู่ที่เมืองหนองคาย เรียกว่า “ข้าหลวงเมืองลาวพวน” และให้พระเจ้าบรมวงศ์เธอกรมหลวงสรรพ-สิทธิประสงค์  เป็นข้าหลวงใหญ่ไปตั้งรักษาราชการอยู่ที่เมืองหลวงพระบาง  โดยเรียกว่า  “ข้าหลวง- หัวเมืองลาวพุงขาว”

“หัวเมืองลาวกาว” ที่พระเจ้าน้องยาเธอ กรมหลวงพิชิตปรีชากร ทรงเป็นข้าหลวงใหญ่ หรือที่เรียกว่า “ข้าหลวงต่างพระองค์” มีเมืองต่าง ๆ ที่ขึ้นกองสังกัด ๒๑ เมือง คือ นครจำปาศักดิ์ เชียงแตง แสนปาง สีทันดอน ลาละวัน อัตปือ คำทองใหญ่ สุรินทร์ สังขะ ขุขันธ์ เดชอุดม ศรีสะเกษ อุบลราชธานี ยโสธร เขมราฐ กมลาไสย กาฬสินธุ์ ภูแล่นช้าง สุวรรณภูมิ ร้อยเอ็ด และมหาสารคาม

การรวมหัวเมืองต่าง ๆ เข้าเป็นหัวเมืองลาวกาวดังกล่าว จะเห็นว่ามีส่วนที่แปลกและแตกต่างไปจากการจัดตั้งกองข้าหลวง  ใน  พ.ศ. ๒๔๓๓  อยู่บ้าง  เพราะเป็นการรวมเอาเมืองต่าง  ๆ  ในหัวเมืองลาวฝ่ายตะวันออกและหัวเมืองลาวฝ่ายตะวันออกเฉียงเหนือเข้าด้วยกัน ส่วนเมืองอุบลราชธานี ที่เคยเป็นศูนย์กลางปกครอง การเก็บส่วยสาอากรมาตั้งแต่สมัยรัตนโกสินทร์ตอนต้น และเป็นที่ตั้งกองข้าหลวงกำกับราชการหัวเมืองลาวฝ่ายตะวันออกเฉียงเหนือใน พ.ศ. ๒๔๓๓ ก็ดูเหมือนจะถูกลดบทบาทและความสำคัญบ้าง เพราะไม่ได้เป็นที่ตั้งกองบัญชาการข้าหลวงเหมือนเช่นคราวก่อน หากเป็นเพียงเมืองหนึ่งที่ขึ้นกับหัวเมืองลาวกาว ที่ตั้งกองบัญชาการอยู่ที่เมืองนครจำปาศักดิ์เท่านั้น

อย่างไรก็ดี เมื่อพระเจ้าบรมวงศ์เธอกรมหลวงพิชิตปรีชากร เสด็จมายังหัวเมืองลาวกาวแล้ว แทนที่จะเสด็จประทับที่เมืองนครจำปาศักดิ์ตามที่ได้รับโปรดเกล้าฯ แต่งตั้ง กลับตัดสินพระทัยตั้งกองบัญชาการที่เมืองอุบลราชธานี และทรงประทับที่เมืองอุบลราชธานีนั่นเอง ดังนั้นเมืองอุบลราชธานี จึงเป็นที่ตั้งกองบัญชาการมณฑลมาโดยตลอด

ในช่วงระยะเวลาปีเศษ (๔ ก.พ. ๒๔๓๔-๑๑ พ.ย. ๒๔๓๖ รวมเวลา ๑ ปี ๙ เดือน ๗ วัน) ที่พระเจ้าบรมวงศ์เธอกรมหลวงพิชิตปรีชากร เสด็จประทับที่เมืองอุบลราชธานี และทรงดำรงตำแหน่งข้าหลวงใหญ่ต่างพระองค์สำเร็จราชการหัวเมืองลาวกาวนั้น ได้ทรงปรับปรุงบ้านเมืองในหลาย ๆ ด้านแต่ก็ไม่บรรลุผลเต็มที่นัก เพราะเป็นช่วงระยะเวลาอันสั้นเพียงปีเศษ ประกอบกับเป็นช่วงเวลาที่ชาติบ้านเมืองอยู่ในภาวะที่ไม่ปกติสุขเท่าใดนัก โดยเฉพาะการกระทบกระทั่งกับฝรั่งเศส เกี่ยวกับดินแดนฝั่งซ้ายแม่น้ำโขงที่ถึงจุดระเบิดใน พ.ศ. ๒๔๓๖ ซึ่งเรียกกันในปัจจุบันว่า “วิกฤตการณ์สยาม ร.ศ. ๑๑๒” หลังจากนั้นแล้ว พระเจ้าบรมวงศ์เธอกรมหลวงพิชิตปรีชากร ได้เสด็จกลับกรุงเทพมหานคร  เพื่อทรงรับตำแหน่งใหม่ต่อไป

พระเจ้าบรมวงศ์เธอกรมหลวงสรรพสิทธิประสงค์ เมื่อครั้งเป็นกรมหมื่นสรรพสิทธิประสงค์ ได้เสด็จมาประทับที่เมืองอุบลราชธานี     เพื่อทรงดำรงตำแหน่งข้าหลวงต่างพระองค์สำเร็จราชการ  หัวเมืองลาวกาวสืบต่อจากกรมหลวงพิชิตปรีชากร ประทับอยู่นานเกือบ ๑๗ ปี ระยะที่ทรงดำรงตำแหน่งข้าหลวงใหญ่สำเร็จราชการหัวเมืองลาวกาวนั้น ได้ทรงทำนุบำรุงบ้านเมืองโดยเฉพาะในบริเวณเมืองอุบลราชธานี ให้เจริญก้าวหน้าในหลาย ๆ ด้าน ทั้งในด้านการปกครอง การศึกษา การทหาร การคมนาคม ฯลฯ ประกอบกับในช่วงเวลาดังกล่าว พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว ได้ทรงดำเนินการปรับปรุงบ้านเมืองเป็นการใหญ่จนเรียกได้ว่า เป็นการปฏิวัติ ดังที่ได้กล่าวไว้แล้ว

ในส่วนที่เกี่ยวกับการปรับปรุงการปกครองในบริเวณเมืองอุบลราชธานีนั้น เมื่อพระเจ้าบรมวงศ์เธอกรมหลวงสรรพสิทธิประสงค์เสด็จประทับที่เมืองอุบลราชธานีแล้วไม่นาน พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวก็โปรดเกล้าฯ ให้รวมหัวเมืองชั้นในบางส่วนเข้าเป็นมณฑลเทศาภิบาล แต่การดำเนินการดังกล่าวในระยะแรก ก็ไม่มีผลกระทบถึงเมืองอุบลราชธานีมากนักจนกระทั่ง พ.ศ. ๒๔๔๐ เพื่อที่จะให้การปกครองในส่วนภูมิภาคเป็นไปในลักษณะเดียวกัน เพื่อความเป็นอันหนึ่งอันเดียวกันของชาติบ้านเมือง และเพื่อประโยชน์สุขแก่ไพร่บ้านพลเมืองอย่างเต็มที่ พระบาทสมเด็จพระ-จุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว จึงทรงมีพระราชโองการ ให้ประกาศใช้ “พระราชบัญญัติ ลักษณะปกครองท้องที่ ร.ศ. ๑๑๖” ซึ่งนับเป็นพระราชบัญญัติที่ก่อให้เกิดการเปลี่ยนแปลงอย่างใหญ่หลวงเกี่ยวกับการจัดการปกครอง และการบริหารราชการในส่วนภูมิภาค นับเป็นการสร้างลักษณะความเป็นอันหนึ่งอันเดียวกันของรูปแบบการปกครอง ทั้งพระราชอาณาจักร เพราะถึงแม้ว่าใน พ.ศ. ๒๔๓๕ จะได้มีการแบ่งแยกการบริหารราชการแผ่นดินออกเป็น   ๑๒   กระทรวง    และให้กระทรวงมหาดไทยรับผิดชอบในการจัดการปกครองส่วนภูมิภาคทั้งหมด หรือใน พ.ศ. ๒๔๓๗ จะได้กำหนดให้รวมหัวเมืองชั้นในบางส่วนเป็นมณฑลเทศาภิบาลก็ตาม แต่ในทางปฏิบัติก็หาได้มีผลกระทบต่อหัวเมืองในส่วนภูมิภาคทุกเมือง หรือแม้แต่เมืองอุบลราชธานีอย่างเต็มที่ไม่ แต่การประกาศใช้พระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องที่ ร.ศ. ๑๑๖ ได้ก่อให้เกิดการเปลี่ยนแปลงทั่วพระราชอาณาจักร เพราะในพระราชบัญญัติได้กำหนดให้ชุมชนที่รวมกันอยู่เกิน ๑๐ หลังคาเรือน หรือมีราษฎรไม่ต่ำกว่า ๑๐๐ คน รวมกันเข้าเป็นหมู่บ้าน และให้เลือกบุคคลที่เหมาะสมขึ้นเป็นผู้ใหญ่บ้านปกครองดูแลลูกบ้านของตน หลาย ๆ หมู่บ้านหรือราว ๑๐ หมู่บ้านขึ้นไป รวมกันเป็นตำบล มีกำนันเป็นผู้ปกครองดูแลรับผิดชอบ หลายตำบลหรือท้องที่ที่มีพลเมืองมากเกิน ๑๐,๐๐๐ คน ขึ้นไป รวมกันเป็นอำเภอ มีนายอำเภอเป็นผู้ปกครองดูแลรับผิดชอบ หลาย ๆ อำเภอรวมกันเข้าเป็นเมืองมีผู้ว่าราชการเมืองเป็นผู้ปกครองดูแลรับผิดชอบ หลายเมืองรวมกันเป็นมณฑลมีข้าหลวงเทศาภิบาล (ในมณฑลอีสานและอุดรเป็นตำแหน่งข้าหลวงต่างพระองค์) เป็นผู้บังคับบัญชาดูแลรับผิดชอบ

จากบทบัญญัติที่กำหนดไว้ในพระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องที่ ร.ศ. ๑๑๖ เป็นผลให้ตำแหน่งผู้ปกครองเมืองต่าง ๆ ทั้งในเมืองอุบลราชธานีและเมืองใกล้เคียงที่มีอยู่เดิมต้องเปลี่ยนแปลงให้สอดคล้องและเป็นไปตามพระราชบัญญัติปกครองท้องที่  ร.ศ.  ๑๑๖    ตำแหน่งอาญาสี่อันเป็นคณะผู้-ปกครองสูงสุดในแต่ละเมืองตลอดจนตำแหน่งผู้ปกครองในระดับท้องถิ่น เช่น ตำแหน่งท้าวฝ่าย ตาแสง จ่าบ้านหรือนายบ้าน ที่มีอยู่เดิมก็จำเป็นต้องยกเลิกไปหมด

การปรับปรุงตำแหน่งผู้ปกครองที่สำคัญ ๆ ในบริเวณเมืองอุบลราชธานีเพื่อให้เป็นไปตามบทบัญญัติที่กำหนดไว้ในพระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องที่ ร.ศ. ๑๑๖ ดูเหมือนว่าไม่ค่อยจะมีปัญหาและอุปสรรคมากนัก เพราะตำแหน่งเจ้าเมือง อุปฮาด ราชวงศ์และราชบุตรที่มีอยู่เดิมนั้น สามารถปรับเข้ากับตำแหน่งใหม่อันได้แก่ ผู้ว่าราชการเมือง ปลัดเมือง ยกกระบัตรเมือง และผู้ช่วยผู้ว่าราชการเมืองได้พอดี แต่ถ้าหากพิจารณาโดยถ่องแท้แล้ว ก็จะเห็นได้ว่า การดำเนินการดังกล่าวประสบปัญหาและอุปสรรคมากพอสมควร เพราะในบริเวณเมืองอุบลราชธานี มีเมืองเล็กที่ขึ้นกับเมืองใหญ่หลายเมือง เป็นต้นว่า เมืองเสนางคนิคม เมืองพิบูลมังสาหาร เมืองตระการพืชผล เมืองมหาชนะไชย เมืองชาณุมารมณฑล เมืองพนานิคม เมืองเกษมสีมา ขึ้นกับเมืองอุบลราชธานี เมืองโขงเจียม เมืองคำ-เขื่อนแก้ว เมืองอำนาจเจริญขึ้นกับเมืองเขมราฐ ส่วนเมืองบุณฑริก เมืองวารินชำราบ เมืองโดมประดิษฐ์ขึ้นกับเมืองนครจำปาศักดิ์ ฯลฯ

การปรับปรุงตำแหน่งทางการปกครองในเมืองใหญ่ ๆ ที่เคยขึ้นตรงต่อกรุงเทพฯ เช่น เมืองอุบลราชธานี เมืองเขมราฐ เมืองยโสธร และเมืองเดชอุดมนั้น ไม่ค่อยประสบปัญหานักเพราะตำแหน่งผู้ปกครองเมืองทั้ง ๔ คือ คณะอาญาสี่นั้น สามารถปรับเข้ากับตำแหน่งที่กำหนดขึ้นใหม่ได้ แต่ปัญหาการปรับปรุงตำแหน่งให้เป็นไปตามที่กำหนดไว้ในพระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องที่ ร.ศ. ๑๑๖ จะเกิดขึ้นในเมืองเล็ก ๆ ที่เคยขึ้นกับเมืองใหญ่ดังกล่าวเพราะเมืองเล็ก ๆ เหล่านั้นก็มีคณะอาญาสี่ อันได้แก่ เจ้าเมือง อุปฮาด ราชวงศ์ และราชบุตร ทำหน้าที่ปกครองเช่นกัน เมื่อลดฐานะเมืองต่าง ๆ เหล่านี้ ลงเป็นอำเภอและลดฐานะเจ้าเมืองลงเป็นเพียงนายอำเภอ จึงก่อให้เกิดปัญหาและอุปสรรคในเชิงปฏิบัติอยู่มาก

ในระหว่างที่พระเจ้าบรมวงศ์เธอกรมหลวงสรรพสิทธิประสงค์ ทรงดำเนินการปรับปรุงเปลี่ยนแปลงการปกครองในบริเวณเมืองอุบลราชธานี และหัวเมืองลาวกาวอยู่โดยทั่วไปนี้เอง พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว ก็โปรดเกล้าฯ ให้เปลี่ยนชื่อเรียกมณฑลใหม่ จากมณฑลลาวกาวเป็นมณฑลตะวันออกเฉียงเหนือใน พ.ศ. ๒๔๔๒ และเปลี่ยนชื่ออีกครั้งหนึ่งใน พ.ศ. ๒๔๔๓ เป็นมณฑลอีสาน

ใน พ.ศ. ๒๔๔๓ พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว ทรงมีพระราชดำริว่าเมืองที่ได้จัดแบ่งไว้ในท้องที่มณฑลต่าง ๆ มีมากเกินความจำเป็น และไม่สะดวกต่อการจัดการปกครอง จึงโปรดเกล้าฯ ให้รวมเมืองในท้องที่มณฑลต่าง ๆ เข้าเป็นบริเวณตามความจำเป็นและเหมาะสม ดังนั้นมณฑลอีสานจึงแบ่งออกเป็น  ๕  บริเวณคือ  บริเวณอุบลราชธานี  บริเวณขุขันธ์  บริเวณสุรินทร์  บริเวณ-นครจำปาศักดิ์ และบริเวณร้อยเอ็ด

การดำเนินการปรับปรุงการปกครอง ในช่วงระยะเวลาดังกล่าว ไม่ใช่สิ่งที่ทำได้ง่ายนักเพราะการรวมเมืองสำคัญ ๆ ที่เคยขึ้นตรงต่อกรุงเทพฯ ให้เข้าเป็นบริเวณเดียวกัน แม้จะไม่ประสบปัญหามากนัก แต่การยุบเมืองเล็ก ๆ ลงเป็นอำเภอ แล้วลดฐานะเจ้าเมืองให้เป็นนายอำเภอคงไม่ใช่สิ่งที่จะทำได้โดยง่าย อย่างไรก็ดี ปรากฏว่าใน พ.ศ. ๒๔๔๕ การดำเนินการรวมเมืองเข้าเป็นบริเวณและการยุบเมืองเล็ก ๆ ลงเป็นอำเภอมีนายอำเภอเป็นผู้ปกครองก็เป็นไปด้วยความเรียบร้อย และบริเวณอุบลราชธานี ก็มีอยู่ ๓ เมือง ๑๙ อำเภอ คือ เมืองอุบลราชธานี ๑๑ อำเภอ เมืองเขมราฐ ๖ อำเภอ และเมืองยโสธร ๒ อำเภอ

จากทำเนียบหัวเมือง ร.ศ. ๑๒๑ (พ.ศ. ๒๔๔๕) ได้แสดงรายละเอียดเกี่ยวกับรายชื่อเมือง อำเภอ ตลอดจนชื่อนายอำเภอ ดังนี้

มณฑลอีสานตั้งกองบัญชาการที่เมืองอุบลราชธานี

ข้าหลวงต่างพระองค์	พระเจ้าบรมวงศ์เธอกรมขุนสรรพสิทธิประสงค์
ปลัดมณฑล	-
ยกกระบัตรมณฑล	-
ข้าหลวงมหาดไทยมณฑล	หม่อมอมรวงศ์วิจิตร (ม.ร.ว. ปฐม  คเนจร)
เมืองอุบลราชธานีบริเวณอุบลราชธานี
ผู้ว่าราชการเมือง	-
ปลัดเมือง	พระอุบลเดชประชารักษ์ (เสือ) แทน
ยกกระบัตรเมือง	พระอุบลศักดิ์ประชาบาล (กุคำ) แทน
ผู้ช่วยราชการสรรพากร	-
ข้าหลวงคลัง	ขุนบริบาลนิคมเขตร (ลำใย)
ผู้บังคับการตำรวจภูธร	-
ผู้พิพากษา	ขุนราญอริพล (สอน)
นายอำเภอบุพุปลนิคม	พระวัณโกเมศ (เจียง) แทน
นายอำเภอทักษิณูปลนิคม	พระอุบลการประชานิตย์ (บุญชู) แทน
นายอำเภอปจิมูปลนิคม	พระนิโลศบลพยุรักษ์ (ทุย) แทน
นายอำเภออุตรูปลนิคม	ท้าวอักษรสุวรรณ (หนู) แทน
นายอำเภอพิบูลมังษาหาร	ราชบุตร (ผู) แทน
นายอำเภอตระการพืชผล	ท้าวสุริยะ (มั่น) แทน
นายอำเภอมหาชนะไชย	ท้าวสุริยวงษ์ (บุญเรือง) แทน
นายอำเภอเกษมสีมา	อุปฮาด (ค้ำ) แทน
นายอำเภอพนานิคม	ท้าวกรมช้าง (ทองจัน) แทน
นายอำเภอเสนางคนิคม	ขุนสากลยุทธกิจ (อ่ำ)
นายอำเภอชานุมารมณฑล	พระประจญจตุรงค์ (คำเคน)
เมืองเขมราฐบริเวณอุบลราชธานี
ผู้ว่าราชการเมือง	พระเขมรัฐเดชชนารักษ์ (คำบุ)
ปลัดเมือง	พระเขมรัฐศักดิชนาบาล (หล้า)
ยกกระบัตรเมือง	พระเขมรัฐกิจบริหาร (ห้อ)
นายอำเภออุไทยเขมราฐ	ท้าวสิทธิกุมาร แทน
นายอำเภอประจิมเขมราฐ	ท้าวมหามนตรี แทน
นายอำเภออำนาจเจริญ	หลวงธรรมโลภาศพัฒนเดช (ทอง) แทน
นายอำเภอคำเขื่อนแก้ว	ท้าวจานจำปา (แทน)
นายอำเภอโขงเจียม	ท้าวสน แทน
นายอำเภอวารินชำราบ	ราชวงศ์ (บุญ)
เมืองยโสธรบริเวณอุบลราชธานี
ผู้ว่าราชการเมือง	อุปฮาด (แก)
ปลัดเมือง	หลวงศรีวรราช (แข้)
ยกกระบัตรเมือง	หลวงยศไกรเกรียงเดช (ทองดี)
นายอำเภออุไทยยโสธร	หลวงยศเยศรรามฤทธ (ตา)
นายอำเภอประจิมยโสธร	หลวงยศเขตรวิมลคุณ (ฉิม)

          ส่วนเมืองเดชอุดมในปี พ.ศ. ๒๔๔๕ มีฐานะเป็นเมืองอยู่ในบริเวณขุขันธ์ มีผู้ว่าราชการเมืองและนายอำเภอ ดังนี้

เมืองเดชอุดมบริเวณขุขันธ์
ผู้ว่าราชการเมือง	หลวงภักดีภูเบศร์ (ภู)
ปลัดเมือง	หลวงวิเศษสงคราม (ทองปัญญา)
นายอำเภอกลาง	ท้าวสิง (แทน)
นายอำเภอตะวันออก	สัสดี (จานซิน)
นายอำเภอตะวันตก	ท้าวไชยกุมาร (แทน)

          นอกจากนี้แล้ว ในปี พ.ศ. ๒๔๔๕ เมืองบัวและเมืองโดมประดิษฐ์ก็มีฐานะเป็นอำเภอที่ขึ้นกับเมืองนครจำปาศักดิ์ และมีที่น่าสังเกตอีกประการหนึ่งว่า เมืองใหญ่ที่เคยขึ้นตรงต่อกรุงเทพฯ เช่น อุบลราชธานี เขมราฐ ยโสธรและเดชอุดมก็จะมีการแบ่งเขตการปกครองภายในเป็นหลายอำเภอด้วย ทั้งนี้คงเพราะเป็นเมืองใหญ่มีอาณาเขตกว้างขวางและมีประชากรหนาแน่นนั่นเอง

แม้ว่าจะทรงดำเนินการปรับปรุงการปกครองในบริเวณเมืองอุบลราชธานีใน พ.ศ. ๒๔๔๕ แล้ว พระเจ้าบรมวงศ์เธอกรมหลวงสรรพสิทธิประสงค์ ก็ยังทรงมีพระประสงค์ที่จะปรับปรุงการปกครองในบริเวณเมืองอุบลราชธานีให้เจริญก้าวหน้ายิ่งขึ้นอยู่ตลอดเวลา และหลังจากที่ได้ปรับปรุง และเปลี่ยนแปลงการปกครองในมณฑลอีสานให้เป็นลักษณะเทศาภิบาลอย่างแท้จริงได้ในปี พ.ศ. ๒๔๕๑ แล้ว พระองค์ก็ได้ดำเนินการปรับปรุงและเปลี่ยนแปลงการปกครองภายในบริเวณเมืองอุบลราชธานีให้เป็นที่เรียบร้อยและเหมาะสมอีกครั้งในปี พ.ศ. ๒๔๕๒ (คงราว ตุลาคม-มีนาคม อันเป็นครึ่งหลังของปีในช่วงเวลานั้น) โดยมีการยุบและรวมบางอำเภอให้เหมาะสมยิ่งขึ้น ดังนี้

๑) รวมอำเภออุตรูปลนิคมและอำเภอเกษมสีมาเข้าด้วยกันเรียกชื่อใหม่ว่า อำเภออุดรอุบล

๒) ยุบอำเภอตระการพืชผลไปรวมกับอำเภอพนานิคมเรียกชื่อว่า อำเภอพนานิคม

๓) รวมอำเภออุไทยยโสธรกับอำเภอปจิมยโสธรเข้าด้วยกันเรียกชื่อว่า อำเภอปจิมยโสธร

๔) ยุบเมืองเขมราฐลงเป็นอำเภอเขมราฐแล้วให้ขึ้นกับเมืองยโสธร  และพร้อมกันนั้นก็ให้ยุบอำเภอประจิมเขมราฐไปรวมกับอำเภออุไทยเขมราฐ เรียกชื่อว่า อำเภออุไทยเขมราฐ

๕) เปลี่ยนนามอำเภอคำเขื่อนแก้วที่ขึ้นกับเมืองเขมราฐมาเป็นอำเภออุไทยยโสธรแล้วให้ขึ้นกับเมืองยโสธร

การปรับปรุงและเปลี่ยนแปลงการปกครองภายในบริเวณเมืองอุบลราชธานีครั้งนี้ เป็นผลให้จำนวนอำเภอที่เคยมีอยู่ในบริเวณอุบลราชธานีในปี พ.ศ. ๒๔๔๕ จำนวน ๑๙ อำเภอ (ใน ๓ เมือง คือ อุบลราชธานี เขมราฐและยโสธร) เหลือเพียง ๑๕ อำเภอ (ในสองเมืองคืออุบลราชธานีและยโสธร) ดังปรากฏรายชื่อ เมืองและอำเภอ ตลอดจนผู้ดำรงตำแหน่งผู้ว่าราชการเมืองและนายอำเภอต่าง ๆ ในบริเวณเมืองอุบลราชธานี (ในช่วงนี้เอกสารบางแห่งเรียกว่าจังหวัดอุบลราชธานีแล้ว) ในช่วงปลายปี พ.ศ. ๒๔๕๒ (ตุลาคม-มีนาคม) ดังนี้

มณฑลอิสาณ

ตั้งศาลารัฐบาลที่เมืองอุบลราชธานี

ข้าหลวงต่างพระองค์	พระเจ้าน้องยาเธอ กรมขุนสรรพสิทธิประสงค์
ข้าหลวงมหาดไทย	หลวงอภัยพิพิธ
จังหวัดอุบลราชธานี
ปลัดมณฑลประจำจังหวัด		พระภิรมย์ราชา (พร้อม)
ปลัดเมือง (คงเป็นปลัดจังหวัด-ผู้เขียน)		หม่อมเจ้าถูกถวิล
เมืองอุบลราชธานีจังหวัดอุบลราชธานี
ปลัดเมือง		พระอุบลเดชประชารักษ์ (เสือ)
ยกกระบัตรเมือง		พระอุบลศักดิ์ประชาบาล (กุคำ)
นายอำเภอบูรพาอุบล		เพียซามาตย์ (แท่ง)
นายอำเภอปจิมอุบล		หลวงพิพัฒน์พงษ์พิณฑุปลัดภ์ (โหง่นคำ)
นายอำเภอทักษิณอุบล		ท้าวธรรมกิติกา (เบีย)
นายอำเภออุดรอุบล		ท้าวอักษรสุวรรณ (หนู)
นายอำเภอพิบูลมังษาหาร		ท้าวสิทธิกุมาร (เทศ)
นายอำเภอเสนางคนิคม		พระเขมรัฐกิจบริหาร (บ่อ)
นายอำเภอพนานิคม		ท้าวอุปชิด (กิ่ง)
นายอำเภอชาณุมารมณฑล		ราชวงศ์ (บุศย์)
นายอำเภอมหาชนะไชย		หลวงวัฒนวงษ์  โทนุบล (โทน)
เมืองยโสธรจังหวัดอุบลราชธานี
ผู้ว่าราชการเมือง		พระสุนทรราชเดช (แข่)
นายอำเภออุไทยยโสธร		ท้าวสุทธิสาร (ทุม)
นายอำเภอปจิมยโสธร		ท้าวอุเทนวงษา (เขียน)
นายอำเภออุไทยเขมราฐ		หลวงเขมรัฐการอุตส่าห์ (แสง)
นายอำเภออำนาจเจริญ		ราชวงศ์ (ซาว)
นายอำเภอโขงเจียม		ท้าวบุญธิสาร (คำบ่อ)
นายอำเภอวารินชำราบ		อุปฮาด (บุญ)*

กล่าวโดยสรุปแล้ว ในรัชกาลพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว และโดยเฉพาะอย่างยิ่งในระหว่างช่วงระยะเวลาที่พระเจ้าบรมวงศ์เธอกรมหลวงสรรพสิทธิประสงค์ ประทับที่เมืองอุบลราชธานี ทรงดำรงตำแหน่งข้าหลวงต่างพระองค์ สำเร็จราชการมณฑลลาวกาว (หรือมณฑลอีสาน) ได้ทรงปรับปรุงกิจการบ้านเมืองให้เจริญก้าวหน้าในทุก ๆ ด้าน ไม่ว่าจะเป็นในด้านการปกครอง การทหาร  การศาล  การศึกษา ฯลฯ  ในส่วนที่เกี่ยวกับการปกครองนั้นพอจะเรียกได้ว่าเป็นการปฏิรูปเลยทีเดียว เพราะการเปลี่ยนระบบการปกครองจากการที่มีคณะอาญาสี่ อันได้แก่ เจ้าเมือง อุปฮาด ราชวงศ์ ราชบุตรซึ่งเป็นคณะผู้ปกครองสูงสุดของเมือง  มาเป็นระบบการปกครองแบบใหม่ ตามพระ-ราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องที่ ร.ศ. ๑๑๖ โดยมี มณฑล เมือง อำเภอ ตำบล และหมู่บ้าน ซึ่งก็ไม่แตกต่างไปจากปัจจุบันนัก โดยเฉพาะอย่างยิ่งการลดฐานะเมืองเล็กที่เคยขึ้นกับเมืองใหญ่ ลงเป็นอำเภอและลดฐานะเจ้าเมืองลงเป็นเมืองนายอำเภอนั้น แทบจะเรียกได้ว่าเป็นไปไม่ได้เลยในเชิงปฏิบัติ แต่พระเจ้าบรมวงศ์เธอกรมหลวงสรรพสิทธิประสงค์ ก็ทรงดำเนินการได้จนเป็นที่เรียบร้อย แม้จะมีปัญหาและอุปสรรคอยู่บ้างก็นับว่าเป็นส่วนน้อยเท่านั้น ด้วยเหตุที่กล่าวมาแล้วทั้งมวล จึงพอสรุปได้ว่า การปรับปรุงเปลี่ยนแปลงการปกครองในบริเวณเมืองอุบลราชธานี ในระยะ ที่พระเจ้าบรมวงศ์เธอกรม-หลวงสรรพสิทธิประสงค์ ทรงดำรงตำแหน่งข้าหลวงต่างพระองค์สำเร็จราชการมณฑล ที่เมืองอุบลราชธานี เป็น “การปฏิรูปการปกครองในบริเวณเมืองอุบลราชธานี”

---

*  กระทรวงมหาดไทย ทำเนียบข้าราชการหัวเมือง ร.ศ. ๑๒๘ (ตุลาคม-มีนาคม ร.ศ. ๑๒๘) หน้า ๒๐๘-๒๑๔.